Водещо предизвикателство пред българската икономика е ускореният темп на нарастване на цените. Изключително сериозен риск от още по-силно ускоряване на инфлацията предпоставят намеренията на правителството да провежда агресивна политика за повишаване на доходите и проциклична фискална политика, предупреждава Фискалният съвет в становището си след анализ на проектозакона за държавния бюджет за 2022 г., актуализираната средносрочна бюджетна прогноза за 2022-2024 г., макроикономическата прогноза и Стратегията за управление на държавния дълг в периода 2022-2024 г. - публикувани от Министерството на финансите.

Заложените политики поставят страната ни пред риска да влезе в процедура по свръхдефицит.

Под въпрос е и графикът за влизането ни в еврозоната.

Темповете на нарастване на държавния дълг са "твърде интензивни".

Очакванията за реален растеж през 2022 г. изглеждат твърде оптимистични и правителството не обяснява как точно ще се случи той. БВП е прогнозиран неточно, а това компрометира всички фискални анализи и оценки, които се базират на него (включително участието на държавата в икономиката; нивото на държавния дълг; размера на дефицита). Не е ясно защо очакванията на Европейската комисия и на Министерството на финансите за реалния растеж са оценени от последното като „сходни“ предвид отклонението от 17% между тях (0,7 пр. п. при база от 4,1%), коментират от Съвета.

Четирите макроикономически прогнози на МФ в рамките на четири месеца също озадачават финансистите и те поставят въпроса за точността на моделите за прогнозиране.

Неясно е какво налага планирането отсега на актуализация, от която ще следва, че и без това забавеният бюджет ще бъде изпълняван само няколко месеца.

Становището в детайли

Съветът излага становището си в 35 страници, които започват с акцент върху забавеното разработване на бюджета. То се аргументира с необходимостта от време новото правителство да състави подробен план за реализиране на заложените политики, но в документите липсва подробна информация в редица отношения - пише в становището, подписано от председателя на Съвета проф. д-р Борис Грозданов.

Заявката на правителството е бюджетът да бъде утвърден преди края на март и част от мерките да влязат в сила от 1 април. Планира се обаче актуализация в средата на годината, без да е ясно какви обстоятелства я налагат. Това противоречи на основни принципи при управлението на публичните финанси – устойчивост, предвидимост, прозрачност, предупреждава ФС.

На Фискалния съвет са дадени по-малко от два работни дни, за да се запознае, анализира информацията и състави становище. Това е крайно недостатъчно за задълбочен анализ, всеобхватно и аргументирано становище. Изключително краткият период за съгласуване компрометира прозрачността относно заложените политики и финансовите параметри за реализирането им, подчертават оттам.

Макроикономическа рамка

Очакванията за макроикономическото развитие в пандемията са несигурни, заради което ФС препоръчва по-често актуализиране и дава за пример ЕК, която публикува четири прогнози - зимна, пролетна, лятна и есенна. Традиционно българското финансово министерство изготвя такива два пъти годишно - през пролетта и през есента. Това, което се случва през последните четири месеца в министерството обаче показва бурна и хаотична дейност.

"В условията на пандемия и особено през 2021 г. тя (прогнозата) придоби непредвидим характер - отбелязва ФС. - Пролетната прогноза беше публикувана през юли, средносрочна така и не беше представена за съгласуване. Конвергентната програма се базира почти изцяло на актуализираната средносрочна бюджетна прогноза от есента на 2020 г. Същевременно през октомври (в изпълнение на бюджетната процедура) беше публикувана есенна макроикономическа прогноза. Тя не послужи като база за бюджетната прогноза, защото последната отново не беше представена. През ноември беше публикувана актуализирана есенна макроикономическа прогноза, която също се оказа необвързана с бюджетен документ. През декември беше представена трета версия, върху която се базираше предложеният от служебното правителство бюджет (впоследствие оттеглен с всички съпътстващи документи включително прогнозата). С предложения през януари бюджет за 2022 г. от редовното правителство е публикувана и следващата поредна (четвърта) макроикономическа прогноза. За разлика от останалите три, тя не е разгърната в пълен анализ, а единствено са представени само ключовите параметри в една-единствена страница. Липсата на задълбочена и разширена аргументация е трудно обяснима предвид наличието на три подобни документа от предходните три месеца, както и допълнителното време, отделено за разработване на бюджета.

Разработването на четири прогнози в рамките на четири последователни месеца, и то с оглед закъснялата пролетна прогноза за 2021 г. и скоро предстоящата пролетна прогноза 2022 г. поставя под въпрос уместността на действащите в момента практики за прогнозиране в Министерството на финансите. Незначителните отклонения не биха обусловили необходимостта от публикуването на отделен документ, а значителни отклонения през всеки месец в продължителен период от време предизвиква съмнения относно точността на моделите за прогнозиране."

Твърде честото актуализиране на прогнозите е нежелателно, защото понижава предвидимостта, вместо да я повишава, отбелязват от Съвета.

БВП и инфлацията

Индикаторите от водещо значение са БВП и инфлацията, поради което анализът се фокусира върху тях.

Номиналният размер на БВП за 2021 г. е оценен на 130 614 млн. лв. С оглед динамиката на растежа на тримесечна база, измененията в различните индекси и фискални параметри като данъчните приходи, Съветът смята, че тази оценка е подценена. Очакванията за реален растеж през 2022 г. изглеждат твърде оптимистични - отбелязва той. Ако номиналната стойност на БВП за 2021 г. е по-висока от заложената в прогнозата, е възможно постигане на очакването за 2022 г. – 143 024 млн. лв.

"Неточното прогнозиране на БВП компрометира всички последващи фискални анализи и оценки, които се базират на него. Надценяването на БВП например води до подценяване на ключови индикатори като: участието на държавата в икономиката (като % от БВП); нивото на държавния дълг; размера на дефицита и т.н. Не е ясно защо очакванията на Европейската комисия и на Министерството на финансите за реалния растеж са оценени от последното като „сходни“ предвид отклонението от 17% между тях (0,7 пр. п. при база от 4,1%)", се казва в становището.

Оптимистичното прогнозиране би могло да се аргументира с плановете на правителството да насърчи растежа, предполагат финансистите, но не става ясно как точно ще се случи това.

За растежа се разчита основно на публични инвестиции, при които се залага значително нарастване. Макар и на по-високи нива спрямо 2021 г., всъщност те ще достигнат сходни на предпандемичните стойности, прогнозира ФС. В същото време, този компонент на БВП традиционно се характеризира с висока неточност при планирането. Обикновено инвестициите остават в значителна степен нереализирани. През 2023 г. обаче отново се разчита този компонент да се прояви като двигател на растежа. Въпреки това икономическото развитие се предвижда да се забави до 3,7%. Подобни нива на растеж са крайно недостатъчни, така че да осигурят желания темп на конвергенция.

При настоящите условия пред инвестициите съществуват два водещи риска, според Съвета. Първият е свързан с Националния план за възстановяване и устойчивост (НПВУ). Липсва прозрачност относно дейностите по ревизирането му и не може да се прогнозира с висока степен на сигурност колко време ще отнеме одобряването му от ЕК. Вторият риск се отнася до по-бавния процес за реализиране на инвестиции, който е свързан с разработването и утвърждаването на проекти. Тези дейности обикновено се забавят, а правителството вече оповести намерения да реализира промени в изготвени проекти.

Водещо предизвикателство пред българската икономика е ускореният темп на нарастване на цените, предупреждава ФС. Инфлацията в България надвишава тази в ЕС и еврозоната. Ако планираните инвестиции бъдат реализирани, те ще доведат до допълнително повишаване на възнагражденията на наетите и на инфлацията. Намеренията на правителството да провежда агресивна политика за повишаване на доходите и проциклична фискална политика предпоставят изключително сериозен риск от още по-силното ù ускоряване. ФС подкрепя политиките за повишаване на доходите, но посочва, че в настоящите условия значителното изпреварване на техния ръст спрямо този на производителността на труда допълнително ще допринесе за повишаване на цените. Подобни мерки ще забавят възстановяването на заетостта, което и в момента изостава.

Заложената фискална политика – с високи нива на държавните разходи, на дефицита и на дълговото финансиране, е изявено проинфлационна. Провеждането на проинфлационна фискална политика в условия на нарастващи нива на цените обуславя съществен риск пред България за спазването на критерия за ценова стабилност, поради което застрашава членството на България в еврозоната при обявения график. В допълнение, високите нива на инфлация предпоставят и значителен риск от потискане на реалния растеж. Повишаването на цените предполага негативно влияние върху потреблението.

Фискална рамка (2022-2024)

До текущата година България преизпълняваше средносрочната си бюджетна цел за структурния дефицит, която е определена на -1% от БВП. През 2022 г. прогнозата е за сериозно влошаване на структурния баланс до -3,3%, без да се вземат предвид фискалните мерки за овладяване на последиците от пандемията. Още по-висок структурен дефицит се предвижда и през 2023 г.

Пандемията от COVID-19 се отрази и на развитието на потенциалния темп на икономическо развитие. Потенциалният БВП забави растежа си от 2,6% през 2019 г. до 1,7% през 2020 г. Очакванията са през тази година той да нарасне с 2% и тенденцията за ускоряващо развитие да продължи, като през 2023 г. МФ предвижда 3% ръст. Прогнозите са по-оптимистични от очакванията в миналогодишната средносрочна бюджетна прогноза. Предвижданията за реален икономически растеж в рамките на 4,8% за 2022 г. се основават на изключителното въздействие на ръста в публичните инвестиции.

Балансови правила

Поради ниския размер на консолидирания дълг на сектор „Държавно управление“ (под 40% от БВП) се приема, че средносрочната бюджетна цел (СБЦ) на България за периода на анализираната средносрочна бюджетна прогноза е -1% от БВП. За изчисляването на структурния баланс съществено значение има размерът на т. нар. еднократни мерки. През 2022 г. се планира рязко влошаване на структурния бюджетен баланс, което според изчисленията на Фискалния съвет възлиза на 5,6 пр.п. Бюджетната политика за прогнозния период трайно преминава от структурен излишък към структурни дефицити. Преминава се от рестриктивна фискална политика към сериозна фискална експанзия.

През целия прогнозен период се планира структурен дефицит над определената средносрочна бюджетна цел. Предвижда се в края на периода той да се свие до 3,2% от БВП, което е значително над ограничението от 1%.

През 2022 г. са планирани 2 269 млн. лв. за мерки против COVID-19 (1,7% от БВП). 102 млн. лв. от тях са за добавки към пенсиите, за които правителството поема ангажимент да се включат в базата на пенсионния доход, съответно да придобият постоянен характер. Промяната ще изключи тези разходи от обхвата на еднократните разходи, което би довело до отклонение от установеното фискалното правило през 2020 и 2021 г. 

Съгласно чл. 24 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) допустимо е неизпълнение на средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит на годишна основа при извънредни обстоятелства и при условие, че непостигането ѝ е в размер, който не застрашава устойчивостта на публичните финанси. Съветът подчертава, че дерогацията е приложима за 2022 г., но от 2023 г. се очаква да се възстанови действието на правилото. Това означава, че за 2023 г. и 2024 г. България ще бъде в нарушение.

Фискалният съвет счита, че промяната в структурния бюджетен баланс за 2022 г. е твърде голяма. На фона на очаквано икономическо развитие няма обективна необходимост от такъв сериозен фискален стимул върху икономиката.

Дефицит на сектор „Държавно управление“ и касово салдо

Съгласно ЗПФ целта за салдото на сектор "Държавно управление" е нулево или положително салдо. Дефицитът на сектор "Държавно управление" на годишна основа не може да надвишава 3% от БВП. Допускат се изключения при извънредни обстоятелства, за каквото се счита пандемията от COVID-19. Така от 2020 г. насам дефицитът превишава ограничението.

За 2022 г. е планиран най-високият дефицит - 5,5% от БВП. През 2023 г. дефицитът също е извън правилото (3,6% от БВП), което е "съществен проблем". Дерогацията на правилото е активна през 2022 г., но се очаква през 2023 г. страните членки да се придържат към фискалните ограничения. В такъв случай през 2023 г. страната ни ще влезе в процедура по свръхдефицит, предупреждава Фискалният съвет и препоръчва преразглеждане на бюджетните прогнози за 2023 г. и намаляване на планирания дефицит на сектор "Държавно управление" до 3% от БВП. Недопускането на по-голям от 3% от БВП дефицит е и един от критериите за сближаване, който България трябва да спазва, за да се присъедини към еврозоната, напомня Съветът.

Балансът на сектор „Държавно управление“ остава отрицателен през целия прогнозиран период. Забелязва се и сериозно отклонение през 2021 и 2022 г. в стойностите за дефицита със и без разходи за COVID-19.

На ниво КФП също не се предвижда нулево или положително салдо до края на период. През 2022 г. и 2023 г. дефицитът по КФП превишава 3% от БВП, което е допустимо при извънредни обстоятелства. Това означава, че плановете на правителството са разчетени при продължаване на извънредната обстановка, свързана с пандемията, и през 2023 г. "Едва в началото на 2022 г. подобен подход изглежда необоснован", отбелязва ФС.

Разходни правила

Правило за дял на разходите в БВП е национално, заложено в ЗПФ, и цели да ограничи размера на публичния сектор до 40% от БВП.

До 2021 г. общите бюджетни разходи по КФП са в рамките на ограничението от 40% от БВП. След това те трайно се установяват над тази граница. За текущата година са планирани разходи над 44% от БВП, а след приспадане на разходите по сметките за средства от ЕС, те са точно на границата от 40%. Според Фискалния съвет такова планиране – на ръба на фискалното правило – крие сериозен риск за неговото спазване, още повече, че очакванията за размера на БВП са по-скоро оптимистични.

Управление на дълга

Номиналният размер на консолидирания дълг на сектор "Държавно управление" към края на всяка година не може да надвишава 60% от БВП, съгласно чл. 29 от ЗПФ. Това е и едно от основните изисквания на Пакта за стабилност и растеж. Независимо от неблагоприятната динамика на относителния дял на консолидирания дълг спрямо БВП, показателят запазва стойности далеч под максимално референтната стойност на Маастрихтския критерии за конвергенция от 60% и на дълговото фискално правило. Въпреки това в предходни становища Фискалният съвет неколкократно отбеляза, че темповете на нарастването му от началото на пандемията са твърде интензивни.

От средата на 2021 г. както в световен, така и в национален план се наблюдава интензивно възстановяване на икономиката. С оглед на тези обстоятелства поемането на дълг следва да бъде задълбочено аргументирано, подчертава Съветът. 

В проектобюджета за 2022 г. се прогнозира в номинална стойност консолидираният дълг на сектор „Държавно управление“ да достигне 37 665 млн. лв. в края на 2022 г. (26,3% от БВП), 43 441 млн. лв. за 2023 г. (28,6% от БВП) и 48 741 млн. лв. за 2024 г. (30,3% от БВП). Размерът на държавния дълг запазва малко по-ниско ниво от 29,3%. Според прогнозните данни делът на консолидирания дълг на сектор „Държавно управление“ ще нарасне до 30,3% от БВП в края на 2024 г. (48,7 млрд. лв.) – или 4 пр.п. общо за 2023 г. и 2024 г. спрямо 1 пр. п. в условията на пандемия през 2021 г. За планирания тригодишен период 2022-2024 г. увеличението в размера на консолидирания държавен дълг възлиза на повече от 15 млрд. лв.

Приходни политики

Приходите от косвени данъци се увеличават с 11% или с около 2 млрд. лв., за което принос има и продължаващото повишение на инфлацията. Само от ДДС увеличението на приходите е почти 14% през 2022 г. Основният риск в това направление е, че продължаващото нарастване на цените може да намали потреблението. Делът на преките данъци трайно и значително превишава този на косвените вследствие на планираната политика за повишаване на доходите през прогнозния период. По този начин се реализира промяна в структурата на данъчните приходи. При социално- и здравноосигурителните вноски през 2022 г. е заложено увеличение с 8,7% вследствие на повишаването на минималната заплата до 710 лв. и на максималния осигурителен доход до 3 400 лв.

Ако се изолират други влияния, в известна степен мерките ще доведат до негативен ефект върху приходите от данъци върху печалбата (вследствие на увеличаването на разходите за труд). От увеличаването на минималната заплата ще последва повишаване и на приходите от данъка върху доходите на физическите лица, а от ръста на максималния осигурителен доход – понижение на същите. Като се отчете очакваната тенденция за нарастване на доходите, при приходите от ДДФЛ се залага повишение със 7,8% през 2022 г., а при данъците върху печалбата – 13,3%.

Провежданата политика по повишаване на доходите е необходимо да бъде съобразена с динамиката при производителността на труда, отбелязва ФС. Когато първият параметър чувствително изпреварва втория – особено в условия на нарастващи цени, възниква допълнителен проинфлационен натиск. В съчетание с пандемията и енергийната криза повишаването на възнагражденията с темп, превишаващ производителността на труда, би изправил редица по-силно засегнати бизнеси пред фалити. Неблагоприятното съотношение между тези два параметъра възпрепятства понижаването на безработицата.

Като позитивна мярка ФС оценява повишаването на акцизите за тютюневите изделия.

Разходни политики

През 2022 г. държавните разходи ще достигнат 44% от БВП спрямо 43,1% за 2021 г. Разходите на касова основа, свързани с преодоляване на последиците от пандемията от COVID-19 през 2021 г., възлизат на 6,66 млрд. лв. и формират 5,1% от БВП. През 2022 г. планираните разходи за COVID мерки са 2,3 млрд. лв. (1,6% от БВП).

През 2021 г. пандемията е имала много по-голямо фискално въздействие, но през 2022 г. тя не е причина за планираното увеличение на държавните разходи с близо 7 млрд. лв. в номинално изражение, посочва ФС.

За трите години сумарното увеличение на държавните разходи е над 13 млрд. лв. В края на периода те ще бъдат близо 70 млрд. лв. Планираните разходи по КФП само за 2022 г. възлизат на 63 154 млн. лв., което спрямо очакваното изпълнение на разходите за 2021 г. представлява ръст от 6 909 млн. лв. или повече от 12%. 

Планираният ръст на разходите е изпреварващ спрямо очаквания ръст на приходите (9,4%), което задълбочава бюджетния дефицит от 3,9 до 5,9 млрд. лв. Растеж, основан на инвестиции и утихване на инфлацията, ще доведе до допълнително забавяне на приходите спрямо разходите. Основната причина за експанзията е намерението на правителството да стимулира икономическия растеж с публични инвестиции. Забележителен е предвиденият ръст на капиталовите разходи със 117% спрямо 2021 г. или с 4,5 млрд. лв. Така техния дял в БВП ще се удвои и ще достигне 5,8%. Тенденцията продължава и през следващите две години, когато делът им превишава 7% от БВП.

Фискалният съвет счита, че изпреварващият ръст на разходите спрямо този на приходите ще окаже силно изразен проинфлационен ефект с оглед на макроикономическата ситуация и фазата на икономическия цикъл. Относно изпълнението на разходите, Съветът има резерви по отношение на планираните капиталови разходи. Прогнозата за тях изглежда "амбициозна", въпреки че като последна година за усвояване на средства по програмния период 2014-2020 г. може да се очаква известно ускоряване.

Съветът препоръчва на МФ да предприеме законови промени за въвеждането на капиталово бюджетиране, отделно от това на текущите разходи. Към настоящия момент трудно може да се анализират капиталовите разходи без информация какви проекти са предвидени за реализация и на какъв етап е проектирането им - отбелязва той.

С 68% спрямо 2021 г. растат разходите за издръжка. Не става ясно какви са причините за това драстично увеличение с 3,5 млрд. лв. МФ следва да даде допълнителна обосновка за тези прогнози, пишат финансистите от Съвета.

Продължават да се увеличават и социалноосигурителните разходи, които формират почти 40% от всички. Те се увеличават с 1,6 млрд. лв. или 7%, след като през 2021 г. бележат ръст от 19%. През следващите две години е планирано увеличение с по около 1,5 млрд. лв. годишно на разходите на социално-осигурителните фондове. Въпреки че в разчетите за 2022 г. само 102 млн. лв. са допълнителните разходи за пенсионни добавки за първите 6 месеца на 2022 г., общата им сума е 852 млн. лв. – както е посочено 750 млн. лв. са заделени по сметка за чужди средства през 2021 г.

Същият подход за заделяне на средства по сметка за чужди средства от предходната година е приложен и за 931,5 млн. лв. за подпомагане на бизнеса в областта на енергетиката.

"Фискалният съвет счита, че използването на сметките за чужди средства като „каса“ за отклоняване на средства в един отчетен период, с които ще се покриват бъдещи разходи, възникващи в друг отчетен период, е силно порочно. В случая принципите за текущо начисляване и за съпоставимост на приходите и разходите (т.е. на касова и начислена основа) се прилагат едностранчиво с цел заобикаляне на утвърдените правила и добрите практики", се казва в становището.

Данните показват задържане по отношение на разходите за персонал, които за тригодишния период се увеличават сумарно с 512 млн. лв. (4%) и достигат до 13,7 млрд. лв. през 2024 г. Единствено за педагогическите специалисти е планирано увеличение на възнагражденията през 2022 г. 

Допълнителни разходи, свързани с COVID кризата

Оценката на правителството за тези разходи през 2021 г. е в рамките на 6 659 млн. лв., а за 2022 г. сумата възлиза на 2 269 млн. лв. През 2023 г. те намаляват до 467 млн. лв. (0,3% от БВП), а за 2024 г. изобщо не се предвиждат такива. Представена е детайлна разбивка на разходите само за 2022 г., но на тези за 2023 г. също следва да бъде дадена такава, пише Съветът. Пакетът от мерки, свързани с COVID-19 през 2022 г., включва мерки за подкрепа на бизнеса в размер на 853 млн. лв., 598 млн. лв. подпомагане на органите, които са натоварени с овладяване на пандемията, както и мерки за подкрепа на домакинствата в размер на 817,5 млн. лв.

Фискалният съвет препоръча да се изготви изрична нормативна регламентация за категоризирането на определен разход като относим или не към пандемията от COVID-19 и последиците от нея. Подчертава се необходимостта от това, тъй като е видно, че значителна част от миналогодишните мерки (пенсионните добавки) промениха характера си от временни към постоянни разходи такива и бяха включени в базовия доход на пенсионерите.

Анализът на темпа на изменение на разходите по функции показва, че сред приоритетите при разходните политики в бюджета за 2022 г. са икономическите дейности и услуги, жилищното строителство, БКС и опазване на околната среда, културата и спорта, здравеопазването.

От представените данни в графиката е видно, че за периода 2022-2024 г. се планира следното:

• Увеличение на държавните разходи с 1,1 пр.п. спрямо 2021 г.;

• Увеличаване на разходите по функция „Икономически дейности и услуги“ от 6,1% през 2021 г. до 7,4% от БВП през 2024 г.;

• Въпреки номиналното увеличение на разходите за социално подпомагане и грижи, техния дял в БВП намалява;

• запазване на разходите за образование на равнище от 4,5% от БВП;

• Увеличение на разходите за здравеопазване през 2022 г. до 5,8% от БВП и постепенното им намаляване до 5,2% от БВП.